Las reformas inconclusas

La saliente ministra de trabajo y ahora ministra del interior, Alicia Arango, anunció prematuramente la intención de reformar el sistema pensional colombiano, pero el presidente Duque se apresuró a rebautizarla como “Reforma a la estructura del sistema de protección a la vejez”.

Y es que, en efecto, desde el mismo nacimiento del sistema pensional hay políticos que quieren reformarlo o reducirlo al actual subsistema de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs).

Los antecesores de Duque no pudieron hacer la reforma pensional y a Duque tampoco le ha quedado fácil. El presidente buscó una reforma profunda con el Plan Nacional de Desarrollo, y no la perdió toda, pero no le salió completa. Después, su partido intentó acabar con Colpensiones y fracasó. Y cuando se preveía que el Gobierno alistaba una reforma, surgieron las movilizaciones ciudadanas en el marco del Paro Nacional.

Ante el “nuevo” anuncio de reforma pensional, vale recordar algunos aspectos básicos de la historia de las pensiones en el mundo y en Colombia. Ambos tipos de elementos permitirán apreciar mejor el alcance de la reforma que ha venido buscando el gobierno de Duque.

Breve historia de los sistemas pensionales

Según el historiador económico Karl Polanyi, con el nacimiento del capitalismo, el sistema social pasó a estar regulado por el mercado. En la práctica, eso dejó un vacío de protección y los trabajadores de la industria exigieron que el Estado llenara ese vacío. Así nacieron el sistema de protección social y los sistemas pensionales.

Primero se pensó un modelo de protección liberal. Este modelo es propio del capitalismo naciente y de los comienzos de la industrialización. Santiago Montenegro, presidente de Asofondos, explica muy bien cómo Smith, Hume y Jhonson crearon un sistema de capitalización y cuentas individuales, donde la pensión era proporcional a la cotización del afiliado.

El segundo modelo, propio del capitalismo industrial, y el que más se popularizó nació con Otto Von Bismark. Este es el primer modelo donde el mercado y los privados no son el origen de la seguridad social. En este modelo, el empleado y el empleador cotizan unos montos acordados con el fin de crear un seguro para los períodos de desempleo.

En la segunda mitad del siglo XX, este modelo cambió dado el crecimiento de los sindicatos. Los obreros lograron que el Estado también cotizara parte de los seguros. Pero este modelo se enfrentó a la propuesta bolchevique de seguridad social, a las guerras mundiales y, sobre todo, a un nuevo factor en la economía: el capital financiero.

En 1942, Sir William H. Beveridge respondió a estas dificultades y dio forma al modelo de seguridad social de la socialdemocracia. Este modelo consistió en un principio de universalismo: que la seguridad social no es solo para los trabajadores, sino para todos los ciudadanos. Ese modelo se diseñó para sociedades altamente asalariadas.

Los anteriores modelos estuvieron enmarcados en el keynesianismo, el fordismo y en una disputa entre dos superpotencias con modelos sociales distintos. Pero todo ello entró en crisis y se creó un nuevo sistema de seguridad social, uno donde el capital financiero se expandió a sus anchas.

Este modelo nació tras la caída de la Unión Soviética, el fin del fordismo y el ascenso del neoliberalismo como sustituto del keynesianismo. En este nuevo modelo, el capital financiero impulsa todas las actividades económicas, lo que la literatura heterodoxa llama financiarización. En ese panorama nace el sistema pensional guiado por las AFPs.

La experiencia colombiana

El sistema pensional colombiano del siglo XX tenía una lógica similar al modelo de Bismark. Terminado el siglo, el sistema fue reformado mediante la Ley 100 De 1993. Inspirada en el modelo chileno, esta ley buscó un modelo de capitalización individual puro. Pero esto no fue posible en Colombia, lo cual resultó en la creación de un sistema doble, donde el modelo público coexiste con el modelo privado.

Para quienes crearon la reforma, esta es una gran falla y una tarea inconclusa. Desde entonces, solo han destacado como beneficio de la Ley 100 la creación de las AFPs y en especial su papel en el desarrollo del mercado de capitales y, más precisamente, en la profundización financiera. Así se puede ver en el balance que realizaron Roberto Steiner y Sebastián Edwads (2008).

El pasado 25 de noviembre, el ex ministro de Hacienda Roberto Junguito relató la historia de la búsqueda de un sistema privado de pensiones en una presentación ante Fedesarrollo, denominada “economía política de la reforma pensional”. En su relato, Junguito contó que en 1999, al compás de la crisis económica y el acuerdo stand by con el Fondo Monetario Internacional (FMI), el gobierno Pastrana buscó una reforma que no se llevó a cabo.

Luego contó cómo el gobierno Uribe logró una reforma parcial con la Ley 797 de 2003. Posteriormente, el primer gobierno de Santos intentaría otra reforma, pero de nuevo sin resultados. Para el segundo gobierno Santos, con el auspicio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el proceso de ingreso a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), se planteó otra reforma pensional, que también fracasó.

Para quienes defienden la reforma, las AFPs han desarrollado el mercado de capitales, son actores financieros clave, e incluso son la principal fuente de ahorro del país. Pero ese ahorro no se basa en la producción, sino en la especulación y ello acarrea grandes fragilidades económicas. Además, la financiarización ha llevado a la expansión de las finanzas y a un peso cada vez más grande de los rentistas financieros en la toma decisiones públicas.

La reforma pensional: hacia la financiarización

El Gobierno promete que no aumentará la edad de pensión ni desaparecerá Colpensiones.

Pero todo indica que se trata de otra promesa vacía, pues el Gobierno también ha afirmado que “la gente se va pensionar con lo que ahorre”.

Es decir, puede que Colpensiones no desaparezca como entidad, pero su naturaleza será cambiada por completo. Así lo han solicitado la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías (Asofondos), la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (Anif) y la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo (Fedesarrollo).

En Colombia, Porvenir y Protección controlan el 80 por ciento del portafolio del sistema pensional. Por eso, los traslados al régimen público les dañan el negocio. La propuesta, entonces, es no desaparecer Colpensiones, pero convertirlo en una AFP más.

Por otra parte, el Gobierno no ha perdido todas las batallas. Duque logró incluir en el Plan Nacional de Desarrollo el piso mínimo de protección social, lo cual busca saltarse la garantía constitucional de pensiones no inferiores al salario mínimo. Por lo tanto, no es raro que la anunciada reforma amplíe los Beneficios Económicos Periódicos (BEPS).

El sector financiero empezó ganando desde el nacimiento de las AFPs, las cuales constituyen una forma de financiarización. Durante los últimos años, la cartera de los fondos de pensiones ha tendido hacia la diversificación y hacia las inversiones de mayor riesgo, al mismo tiempo que para los cotizantes han venido disminuyendo las tasas de reemplazo (o proporción del salario que le cubre su pensión) y se han venido alargando los años de cotización.

Pero en el plano legislativo, el mayor logro reciente consiste en el sistema de multifondos pensionales, que les ha permitido diversificar los portafolios de inversión en actividades cada vez más riesgosas. No obstante, mientras las AFPs tengan que competir con el régimen de prima media, este tipo de inversiones riesgosas les quitará su atractivo.

Por eso el objetivo de la propuesta del Gobierno es debilitar el sistema público y fortalecer los fondos privados. Escudados en la insostenibilidad financiera, los emisarios de siempre dejan de lado los ajustes paramétricos, pero no los ajustes pro-mercado.

De nuevo, ese es el punto clave en la anunciada reforma. Falta ver el proyecto de ley, pero los mensajes del ejecutivo, las recomendaciones de los grupos de interés y las necesidades del capital dejan ver una propuesta a tono con el anhelo de un sistema acomodado al capital financiero.

Por José Saade Figueroa
Politólogo especialista en Derecho Constitucional; este artículo hace parte de la tesis de maestría del autor, la cual se encuentra en construcción.

https://razonpublica.com/la-reforma-pensional-duque-dijo-no-al-fin/